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中國如何應對百年國際稅改

作者:連平

來源:華夏時報

發布時間:2021-09-15 19:52:09

摘要:本輪國際稅改可能改寫今后全球稅務和投資的規則,使我國面臨一個全新的稅收體系和投融資體系。

中國如何應對百年國際稅改

連平

本輪國際稅改可能改寫今后全球稅務和投資的規則,使我國面臨一個全新的稅收體系和投融資體系。

2021年6月5日,七國集團(G7)成員國財長會議支持二十國集團(G20)/經濟合作與發展組織(OECD)包容性框架下的國際稅收制度改革(以下簡稱“國際稅改”)。7月初,中國和G20其他成員國均表態支持該項改革;OECD的公告也表明,參與包容性框架談判的130個經濟體也都表示支持該動議,只有少數經濟體尚未表態。作為國際經濟領域中的重大事件,這次國際稅改會對中國和世界產生怎樣的影響?在未來改革落地過程中,又需要采取怎樣的策略來使我國利益最大化,本文將就此展開討論。

G7為什么要推動國際稅改

本輪國際稅改由G7發起并推動,主要稅改內容包括四個方面:一是與市場國就征稅權分配達成公平方案,承諾市場國對符合條件的跨國企業(最大、最賺錢且年利潤率超過10%的跨國企業)享有至少20%利潤的征稅權;二是取消所有針對跨國數字企業征收的數字服務稅;三是對跨國企業征收至少15%的全球最低企業稅,這一稅率低于目前全球企業所得稅的平均稅率23%;四是重申并強化“雙支柱”稅改方案,擬定于2021年10月推出共同細則。“雙支柱”之一,是大型跨國企業的應稅利潤將重新分配給市場地而非注冊地。這一點充分考慮了數字類、科技類跨國企業無需在市場國注冊便可引發消費行為并賺取利潤的現實狀況。“雙支柱”之二,是為大型跨國企業設定全球最低有效稅率,旨在防止跨國企業為實現避稅而選擇低稅地開展商業活動。

總體來看,此次國際稅改具有一系列深刻的背景,主要目的有三個。

一是在全球范圍內打擊避稅,扭轉減稅趨勢。隨著經濟全球化與數字化的發展,傳統國際稅收體系受到了各國政府競爭性減稅、跨國企業避稅以及數字經濟等因素的沖擊。很長一段時間以來,各國政府通過直接降低稅率或者增加間接稅收優惠,增強自身對跨國企業直接投資的吸引力。這種做法雖然短期內能提高減稅國的外商直接投資規模,但越來越多的國家加入到減稅行動中,則為跨國企業全球避稅提供了空間。跨國企業不斷將企業利潤從高稅率地區轉移至低稅率地區,各國不得不加碼減稅以滿足對外商投資的競爭,反過來又使得各國的稅基不斷被侵蝕。鑒于此,本次達成的全球稅率協議,目的之一就是給全球跨國企業確定最低稅率和納稅規矩,避免其通過“游擊”實現避稅。

二是應對數字化帶來的稅務挑戰。當前國際稅收體系仍沿用了上世紀20年代的稅收理論和征稅體系框架,對于跨國企業的稅收問題遵循企業實體所在地征稅原則。然而隨著經濟全球化與數字化的發展,數字經濟基于數據要素跨境傳輸而無需實物跨境流動的特征,改變了企業實體所在地與應稅收入地域相匹配的原則,使得針對于跨國數字企業的征稅成為一大難題。從事數字經濟服務的跨國企業往往利用這一點,加大利潤轉移,再結合前述國際間稅收“逐底競爭”,跨國數字企業的征稅問題越發成為焦點。本輪國際稅改的重要目的之一就在于要改變這種狀況。

三是拓展稅源緩解財政赤字壓力。G7推動本輪國際稅改的另一個重要原因是增加稅收,豐富財政資源以促進經濟恢復和強化宏觀調控能力。從宏觀角度看,包括G7在內的多數國家已經長期處于財政入不敷出的狀態,政府債臺高筑,杠桿水平持續升高,債務風險時隱時現。特別是2020年新冠肺炎疫情的大暴發,導致全球經濟大幅下滑,大規模財政刺激讓各國政府的財政資源更加捉襟見肘。國際貨幣基金組織(IMF)預測,到2021年年底,全球財政赤字將達到8.6萬億美元,較2019年增2.7倍。G7國家本身企業稅率很高,所以征收全球最低15%的企業稅,對于這些國家來說并不會增加其境內企業的稅負;但15%的企業稅率縮小了與“避稅天堂”稅率的差距,從而可削弱“避稅天堂”的“避稅”功能,使跨國企業利潤轉移的動力下降,利潤留在甚至回流至母國的可能性隨之上升,也就充盈了這些國家的稅源。

利益訴求各異使國際稅改難以一帆風順

G7推動本輪國際稅改的重要目標,是將跨國企業避稅利益最大化轉變為G7等發達國家財政利益最大化,但G7各國卻各有自己的“小算盤”。美國在維持國家競爭力的同時,希望解決國內財政可持續性的問題;歐洲四國屬于數字經濟市場國,最希望解決分配到數字經濟市場國的征稅權;日本和加拿大本身沒有需要繳納數字稅的大型跨國企業,影響較小,但也是數字經濟市場國之一,所以也希望能分配到征稅權。雖然G7積極推動,但可以肯定的是,本輪國際稅改最終能否在全球范圍內生效,仍有較大的不確定性。

一是國際稅改總體框架仍存缺陷。其一,對“支柱一”下的跨國企業的規模界定存在爭議。有的國家提出“支柱一”的適用范圍應僅涵蓋100家頭部跨國企業,也有國家提出,納入范圍內的公司數量應涵蓋全球頭部的2000家跨國企業。與之相應,對納入適用范圍的集團收入的界定也存在分歧,最低起征收入門檻,高的可達200億歐元,低的可低至7.5億歐元。其二,關于免征行業的范圍界定。許多發展中國家和資源豐富國家對免征行業范圍抱有較高期待。一般認為,本輪國際稅改主要針對于數字經濟相關行業的跨國企業,例如大型互聯網;而經營自然資源和大宗商品的企業,很有可能會被列入“支柱一”的免征企業范圍。更早之前的包容性框架層面還探討過排除金融、房地產、基礎設施以及航運和海運行業。目前各方對免征范圍仍存較大爭議。其三,跨國企業的利潤征稅權的重新分配比例,即給予市場管轄國(利潤來源地)多少征稅權。本輪國際稅改協議初步提出,利潤率超過10%的跨國企業,至少應該將20%的利潤征稅權分配給市場管轄國(利潤來源地)。這一協定無疑將對擬重新分配給市場管轄區的利潤總額產生重大影響,也是本輪國際稅改的焦點所在。截至目前,就此比例尚未取得較為統一的意見。

二是本輪國際稅改的執行細節仍有待確認。除上述總體框架的三個問題外,國際稅改要想付諸實踐仍有不少重要的細節問題需要解決。例如,即使確定了行業,應該如何向跨國企業征稅?是否應涵蓋投資基金和房地產投資信托基金?有些國家可能在名義上實施15%的最低稅率,但實際上卻通過各類稅收減免措施壓低企業實際的納稅負擔,這種情況該如何懲罰?一些國家為特定企業活動制定較低的有效稅率,例如為研發費用提供稅收補貼等具體措施,屆時最低稅率協議又如何與上述措施進行協調,等等。可以想象,這些細節同時又是復雜的問題,解決起來并非易事。

三是國際稅改協議難以滿足所有國家的利益,難免顧此失彼,可能影響推進進程。本輪國際稅改目前還在聲明階段,未經過各國相關法律程序的批準,還沒有法律效力,各國目前仍以本國國內稅法為準。即便國際稅改最終達成協議,各國修改自身相應的稅法和相關法規仍需要一段不短的時間。所以從時間上看,本輪國際稅改距離真正執行還有相當長的一段路要走。況且任何協議都必須滿足小國、大國、發達國家和發展中國家之間有差別的、復雜的需求,最終確定的規則真要想在全球范圍內適用,需要得到由OECD牽頭談判的所有國家集體認同。由于各經濟體的稅率和設定最低稅率后導致受影響的程度不同,原本低稅率國家的吸引力下降,可能面臨資本外流的風險,而高稅率的經濟體則會顯著受益,因而彼此間必然存在巨大的利益和立場上的分歧。

國際稅改中“支柱二”——全球最低企業稅率條款,獲得最終通過的可能性較大,風險只在于少數低稅率國家的阻撓。若實施全球最低企業稅率后,原本低稅率國家的吸引力下降,短期很難在營商環境等其他方面形成競爭力,面臨因跨國企業離開而導致稅基受損的問題,附帶還有資本外流引發國際收支失衡,損害國內經濟增長。在OECD范圍內,僅有愛爾蘭和匈牙利的企業稅率低于15%;在全球范圍內,企業稅率低于15%的經濟體數量占比約20%。

國際稅改后續面臨的較大阻礙來自于各國對“支柱一”的分歧,即按市場來分配大型跨國企業的應稅利潤。這一領域內的利益沖突主要是在發達國家之間。此外,數字稅征稅權的分配本身十分復雜,兼具復雜性與創新性,涉及利益沖突較多,使得“支柱一”面臨的阻力相對較大。

國際稅改的全球影響十分深遠

國際稅改無疑是世界經濟史上的一件重大事件,可能會給世界經濟帶來多方面的深遠影響,主要體現為以下四點:

一是國際稅收治理格局向多邊合作縱深推進。以2013年OECD倡導并推行稅基侵蝕和利潤轉移(BEPS)計劃為標志,國際稅收治理逐漸從雙邊合作轉向多邊合作。本輪G7倡導的國際稅改,實質上是在BEPS行動計劃基礎上取得的新進展,標志著國際稅收治理在直接稅和間接稅相結合的綜合治理階段繼續向前邁進。未來,國際稅收領域內“以鄰為壑”的態勢將被扭轉,逐步結束各國減稅政策的“逐底競爭”之勢,國際稅收治理格局將朝著多邊合作的方向深入推進。G20有望成為國際稅收治理合作的新平臺,發展中國家在國際稅收治理中的話語權也將顯著提升。國際稅收合作內容有望進一步拓寬和深化,跨國企業、數字經濟、國家和地區間的稅收治理合作將繼續邁進。國際稅收治理將為區域間國際稅收合作提供示范效應,比如“一帶一路”和《區域全面經濟伙伴關系協定》。

二是開啟全球加稅周期。當前全球各國政府債臺高筑,償債付息壓力加大,債務總額不斷觸及法定上限,使得債務風險進一步累積。截至2020年年底,全球債務總額已超過了281萬億美元,宏觀杠桿率累積至330%。在新冠肺炎疫情沖擊下,各國財政資源緊張程度加劇。而近數十年來各國爭相減稅的“逐底競爭”,更是增加了各國財政的脆弱性。在此背景下,不少國家開始借助財政赤字貨幣化來推動經濟恢復和應對危機,但隨之而來的通貨膨脹和資產價格波動更讓各國深受其害。本輪國際稅改提出全球最低企業稅的倡導,實質上是一種“高稅率國家不減稅,低稅率國家加稅,從而全球整體加稅”的行為。這種加稅不但能夠緩解上述財政壓力,還因為在補充了財政資源的同時能夠降低政府的財政赤字貨幣化的沖動,因而有助于貨幣政策保持獨立性乃至回歸正常化;此外,還能提高政府,尤其是中央政府宏觀調控的能力,為基建等政府活動融資。國際稅改倡導的結構性加稅,尤其是針對富人加稅,也有利于促進公平,緩解發達國家的社會矛盾。因而,各國政府有推動國際稅改的內在動力。由此來看,本輪國際稅改可能在未來會改變國際減稅趨勢,逐步形成全球性的加稅周期。

三是技術知識和數字經濟的外溢效應可能遭遇阻礙。G7推動本輪國際稅改、制定全球最低企業稅率,會產生一系列連鎖反應。最淺層的是國際稅改打擊了數字經濟跨國企業的避稅行為,阻止大型跨國企業如臉書(Facebook)、亞馬遜等轉移利潤以降低稅款,促使巨頭公司在經營所在國支付更多稅款,并調整相應規則以應對數據和信息等無形資產貿易。但隱藏在背后卻有另一層意圖,即阻止這些科技類大型跨國企業外遷,從而將資本和就業留在以美國為代表的發達國家境內。這樣就會改變這些高科技跨國企業的全球布局規劃,使之更多傾向于國內布局,而減少海外設點,從而減少了科技和技術外溢的可能。

四是國際資本流動可能轉向發達國家。稅率是國際間資本競爭中的最為重要的因素之一。全球最低企業稅設定后,不同國家和地區的比較優勢將發生變化。發展中國家普遍將大力吸引外國投資作為國家的基本經濟政策,并曾經依靠稅收優惠作為其主要的吸引措施。全球最低企業稅在一定程度上會抵消這些國家稅收優惠的力度,對其現有外資存量和未來增量都會產生負面沖擊,進而會在一定程度上影響其國民經濟發展和國家財政收入。對以美國為代表的發達國家而言,由于其大型科技類跨國企業數量多,經濟體量和創造的利潤額大,全球最低企業稅可以在一定程度上促進資本回流和阻礙新的資本流出。這會在一定程度上保護本國經濟發展,打擊本國大型跨國企業的避稅行為,利好于這些發達國家。而對于“避稅天堂”和離岸島型的經濟體,由于本輪國際稅改將會很大程度上緩解跨國企業將利潤轉移和避稅問題,又因為這些經濟體都缺少國際政治談判的資本和資源,所以在一定時期內可能面臨較為明顯的經濟損失。

國際稅改對我國的影響利大于弊

我國是大型開放經濟體,國際稅改必將給我國帶來深遠影響。筆者傾向于認為,G7推動的本輪國際稅改對我國的影響有利有弊,總體利大于弊。但利的方面并不十分突出,且可能隨著國際稅改在各國間博弈進程的推進而發生顯著變化。總的來說,國際稅改對我國的利弊主要體現在以下五個方面。

一是對跨國經營的中資企業有不同的影響。目前有兩大類型中資企業在海外搭建股權架構:其一是純避稅類企業,通過股權架構關系調整和轉移利潤,將利潤留存海外避稅天堂。此類企業的避稅要求較高,進一步細分又可分為貨物貿易類企業和數字經濟類企業。其二是準入境外市場類企業,通過股權架構調整,利用在通道國設立分/子機構,繞開針對中資企業的制約或降低準入海外市場的成本。此類企業主要目的是低成本進入境外市場,對于避稅有一定要求。本輪國際稅改主要針對的是大型跨國巨頭。上述第一類企業中貨物貿易類企業絕大部分不能被劃定為大型跨國企業,因而國際稅改對其影響不大。第二類企業的主要目的是通過通道國進入目標國市場,通道國的稅收優惠本并非其優先考慮事項,國際稅改也不會改變其現有的組織架構,因此中資企業“走出去”如需要通道國架構模式時,還是會選擇搭建類似架構;但如果本次稅改使得通道國稅率上升,對于“走出去”中資企業而言仍是一種額外但又不可回避的成本。受影響較大的是第一類企業中的中資數字經濟服務類企業。這些企業收入實現于境內,但利用避稅天堂避稅。全球最低企業稅一旦施行,將增加這些企業的所得稅征收額。如果我國選擇暫不執行,我國的征稅權就讓渡給了其他國家,這類企業還是難逃15%的企業稅,同時我國還損失了一定稅收。所以,我國必然選擇征收最低企業稅。而在當前情況下,這些企業大概率也不會回遷境內,因為境內稅率遠高于15%。綜合來看,國際稅改并不會改變“走出去”中資企業的運行和架構模式,但對于實際稅收的征收規模有一定影響。

二是有利于發揮我國的大國優勢。全球最低企業稅會削弱依靠低稅率吸引投資的經濟體的吸引力,使得跨國企業在統籌考慮海外布局時,更少考慮避稅因素,更多考慮市場因素。當前我國在全球市場方面優勢明顯,大國優勢日益凸顯。我國制造業條線完備且具備成本優勢,有利于跨國企業的貿易鏈的展開。這一點在過去數十年的全球分工體系中已體現得淋漓盡致,在疫情沖擊后這一優勢越發明顯。我國市場規模大,在“十四五”規劃和內循環為主戰略的推動下,消費需求快速提升且結構不斷豐富,跨國企業已經看到我國市場的快速成長,在布局時將更多將分支機構移至我國境內,來分享全球最大消費市場的蛋糕,從而有利于我國長期吸引外來直接投資。按美元兌人民幣6.5的匯率計算,2020年中國社會消費品零售總額和美國還有約2700億美元的差距,消費規模相當于美國的95%左右。倘若按5%的GDP平均增速計算,預計到2025年,中國的經濟總量將達到20多萬億美元,消費市場規模有望達到10萬億美元以上,成為全球規模最大和最重要的消費市場。本輪國際稅改落地后,國際投資流向變化也會間接利好中國經濟。發達經濟體投資于發展中國家的步伐可能逐步放緩;而發展中國家相應會降低對發達國家的依賴,從而推升其對中國的需求。中國可以借此機會促進中資企業“走出去”。

三是長期看可能會削弱中國香港全球離岸中心的功能。當前中國香港的綜合企業稅率約為16.5%,同時附加了很多稅收優惠條件,略高于15%的全球最低企業稅率,受到的影響應該不大。但是,中國香港作為離岸中心注冊地,大量企業集聚于此,選擇離岸業務模式,免交企業稅。本輪國際稅改最終落地后,中國香港的離岸業務可能會受到較大影響。然而,中國香港離岸中心的特點是不以稅收收入為主,而以提供金融等服務作為其主要收入來源;又因為本輪國際稅改只針對企業稅,所以對香港離岸中心的影響可能不會太大。但動態來看,如果離岸中心的離岸稅收優勢不再,則入駐離岸中心的企業將逐漸減少,進而會降低離岸中心的離岸服務需求。

四是倒逼自貿試驗區降低稅率推動改革。當前,我國各地自貿試驗區對于稅收優惠沒有明確規定稅率,默認統一執行25%的企業所得稅。而這一稅率顯著高于本輪國際稅改全球最低企業稅設定的15%,使得我國自貿試驗區在面對境外按最低稅率執行的經濟體競爭時沒有優勢。跨國企業依然可以使用定價轉移實現中國境內零繳稅,而在境外完稅,其結果會侵蝕自貿試驗區的稅基。基于此,本輪國際稅改如果最終落地,則會對自貿試驗區的發展形成較大沖擊。自貿試驗區的優勢一方面是位于中國境內,有中國廣大的腹地作為對外經濟往來的基礎;另一方面則是制度創新、政策突破障礙。所以,國際稅改落地客觀上會倒逼自貿試驗區降低企業所得稅稅率。同時,全國各自貿試驗區在制定發展規劃時,都或多或少參考了境外離岸中心的發展經驗,而這些經驗很多又是建立在低稅率的前提下的。本輪國際稅改落地后,各自貿試驗區的參考基礎將發生明顯變化,發展路徑需要重新考量。

對我國應對策略的建議

本輪國際稅改可能改寫今后全球稅務和投資的規則,使我國面臨一個全新的稅收體系和投融資體系。對此,我國應早做準備,未雨綢繆。

第一,在全球稅收治理體系改革進程中不應缺位,積極推動全球稅收治理體系改革,支持設立全球最低企業稅率,不斷增強自身話語權。從當今世界多數國家,尤其是發達國家的財稅改革取向看,大都有穩定宏觀稅負、提高稅收征管能力、防止稅基侵蝕和利潤轉移、打擊國際逃/避稅以及維護本國稅收利益的迫切需要。因此,加強國際協調合作,主動參與國際稅收規則和標準制定與完善,持續推動全球稅收治理體系改革,符合我國作為特大經濟體的自身戰略利益。此外,支持推動全球稅收治理體系改革,不失為進一步加強中美、中歐接觸和合作的契機。

第二,應堅持G20而非G7在全球稅收治理中的主導權,同時強調發展中國家與發達國家“共同但有區別的責任”原則。我國應當聯合其他新興市場國家建立“統一戰線”,堅持由G20主導全球稅收治理進程,進而在139個經濟體參與的OECD國際稅收談判中進一步凝聚共識。如此才能最大限度地兼容發展中國家和發達國家的訴求,爭取中國和廣大發展中國家的基本利益,如允許發展中國家執行略低于發達國家標準的最低企業稅、分階段達到企業稅改革目標,或將局部地區列為“例外”情形等。此舉將有助于提高中國在國際上的話語權,讓最終的稅改方案兼具包容性,贏得更多發展中國家的支持。

第三,建議在自貿區率先試行最低企業稅,但其重點不是加稅而是降稅。目前,我國各省市區已建成了21個國家級自由貿易區,但除珠海橫琴、深圳前海等少數自貿區明確“減按15%的稅率征收企業所得稅”外,大多數自貿區并未對區內企業提供相關的稅收優惠。即使是上海自貿區,也僅在新片區范圍內對從事集成電路、人工智能、生物醫藥、民用航空等關鍵領域核心環節生產研發的企業5年內減按15%的稅率征收企業所得稅。鑒于我國企業所得稅標準稅率多為25%,遠超15%的最低標準,建議可在國家級自貿區擇機推行15%的稅率,以凸顯自貿區特色,吸引更多國際資本和企業入駐。

第四,針對在華跨國企業和國內企業跨境、跨區域逃/避稅等行為,進一步完善和增強稅收征管體系。中國應加快儲備和培養國際稅收專業人才,提升從源頭上發現并阻止跨國企業逃/避稅行為的能力。應建立“全球一戶式”跨國企業監控系統,與其他國家加強稅收情報交換,全面掌握跨國企業及其實控人在全球范圍內的利潤水平、資金流向、財產、持股情況等相關信息,并依法課稅。要規范各地稅收優惠,進一步限制國內企業跨區域轉移稅收。由于國內地區之間、行業之間存在稅收差異,加上一些地方政府為招商引資自設的財政返還政策,給部分國內企業避稅創造了條件。建議有關部門應盡快規范、糾正部分地區過于依賴財稅返還、稅收補貼等政策。

第五,對于國內互聯網科技巨頭,既要在國內稅收上“管起來”,又要在應對國際稅收監管上“扶一程”。建議有關部門既要推進金融監管、反壟斷監管、科技監管等,也要強化稅收監管,推動互聯網科技巨頭在規范的道路上穩步發展。考慮到國際環境的不確定性和不穩定性,對“走出去”的互聯網科技巨頭仍要給予支持和引導。建議政府可引導和支持企業將營業收入或稅前利潤投入科研,或從外匯政策等方面便利企業收購海外有發展前景的中小型企業。這樣既可以擴大公司規模和研發實力,也能實現降利和少交稅的目的,有助于企業長期穩健發展。

第六,加強對中國香港和澳門利益的維護,彰顯“一國兩制”的優越性。中國香港地區僅對源于香港的收入繳納企業所得稅(稅率16.5%),而中國澳門地區企業所得稅稅率更低至12%。因此,全球最低稅對中國內地影響不大,但對中國香港和澳門這類小型開放經濟體會有一定的沖擊。建議中國在G20和OECD框架下參與全球稅制治理體系改革談判時,積極爭取國際社會同意對港澳地區延遲或分階段實施全球最低企業稅率,或將G7提出的15%標準適當下調至12.5%;同時,中國內地和香港、澳門應進一步深化粵港澳大灣區建設,通過簡化稅制、改善基礎設施、提高優化營商環境等舉措,協力提升對全球資本的吸引力。

(作者為中國銀行業協會行業發展研究委員會主任)

責任編輯:方鳳嬌 主編:程凱

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