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稅收公正如何實現?

作者:伊曼紐爾?賽斯 加布里埃爾·祖克

來源:華夏時報

發布時間:2021-08-07 08:06:44

摘要:本書通過細致的統計分析,得出一個令人震驚的結論:美國億萬富翁繳納的稅率首次低于普通工人!而這種累退的稅收制度將進一步擴大貧富差距,加劇不平等和寡頭政治,最終嚴重威脅全球化乃至經濟發展。

稅收公正如何實現?

伊曼紐爾·賽斯 加布里埃爾·祖克

重塑財政民主

2016年9月26日晚,希拉里·克林頓迎來了一個良好的開端。這位前國務卿在她第一次面對唐納德·特朗普的競選辯論中占據了上風。這位民主黨候選人準備充分、態度輕松,不斷得分,辯論突然轉向了稅收問題。

特朗普打破了追溯至20世紀70年代初的傳統,拒絕公布他的納稅申報表,聲稱自己正受制于美國國稅局的審計。希拉里誘使這位身價億萬的房地產開發商談論這些年來他繳納的少得可憐的稅收:“只有在他試圖獲得賭場執照時才會有人能夠看到他的納稅申報表,而且,納稅申報表顯示,他沒有繳納任何聯邦所得稅。”而特朗普自豪地承認:“(不繳稅)顯得我很聰明啊。”

從政治上說,“(不繳稅)顯得我很聰明啊”是一句很高明的話。作為這個國家最富有的人之一,自己承認完全可以不繳稅,這簡直是太荒謬了,而這恰好強化了特朗普競選的核心闡述:華盛頓特區的建制派(當權派)毀掉了這個國家。稅法和其他東西一樣,都受到了不正當的操控。在特朗普的回答中,有一種與羅納德·里根總統本人一致的聲音,里根曾經有一個著名的比喻,那就是把稅法比作“日常打劫”(daily mugging)。在特朗普和里根看來,對自身利益的不懈追求支撐著所有人的繁榮。資本主義就是利用人類的貪婪以獲取更大的收益。稅收就是一種障礙,所以避免稅收就是正確的做法。

特朗普的自夸揭示了美國社會的失敗。這已經變得如此自然,以至于總統候選人會公開承認富人不會為國庫做出任何貢獻,而他的競爭對手對此也無法給出清晰的解決方案。這個國家的稅收制度已經失敗,而這是任何民主社會中最重要的制度。

寫作《不公正的勝利》這本書,我們一直牢記兩個目標:第一,了解美國究竟是如何徹底陷入了這場混亂;第二,幫助解決它。

稅收不公大獲全勝

候選人特朗普的承認僅僅是美國新不公正現象的逸事證據。甚至當他們的收入激增,從全球化中獲得了回報,而且他們的財富飆升到前所未有的高度時,這些最幸運的美國人也目睹了稅率的下降。與此同時,對于工薪階層來說,工資停滯不前、工作條件惡化、債務膨脹、稅收增加。自1980年以來,稅收制度使市場經濟中的贏家走向富裕,但使那些很少從經濟增長中獲得回報的人陷入貧窮。

任何民主國家都必須討論政府的適當規模和稅收累進的理想程度。對于個人和國家而言,受歷史和國際經驗的影響,受統計和抽象推理的影響,有時改變看法是很自然的。但是,過去幾十年稅收政策的變化是經過如此深思熟慮的結果嗎?對超級富豪征稅的坍塌是美國社會想要的嗎?

我們對此表示懷疑。其中一些變化是有意識選擇的結果。但大多數情況是被動的承擔:避稅行業的爆發掩蓋了收入和財富;隨著全球化的發展,可被跨國公司利用的新稅收漏洞出現了;國際稅收競爭的螺旋式上升,導致各國紛紛降低稅率。稅收的大部分變化并不是因為民眾突然有了豁免富人的欲望,而是因為沒有選民投入而導致了壓倒性的力量。無論減稅是否能產生積極的經濟效果,過去幾十年的劇變大體上都不是知情公民深思熟慮和理性選擇的產物。稅收不公的勝利首先就是對民主的否定。

本書的第一個貢獻是講述了這一巨大變革。我們講述的既不是左派對陣右派的故事,也不是小政府保守派戰勝了財富自由派的故事,而是關于(羅斯福)新政建立的稅收體系如何遭到破壞的故事。在它消亡的每一步中,我們都發現了相同的模式。它開始于避稅的爆發。接著,受到被認為無法戰勝的敵人(避稅手段、全球化、避稅天堂、金融不透明)的影響,政策制定者放任這些避稅行為持續蔓延惡化。最終,政府假裝無法對我們當中最富有的人征稅,從而大幅削減了富人的稅率。

為了理解這種不公正,以及哪些選擇(和非選擇)促成了它的勝利,我們進行了深入的經濟調查。根據一個世紀的統計數據,我們估算了美國自1913年以來,從最窮困的人到億萬富翁的每個社會群體繳納了多少稅收。我們的數據系列包括支付給聯邦、州和地方政府的所有稅收:當然,不僅有聯邦所得稅,而且包括州所得稅、種類繁雜的銷售稅和產品稅、公司所得稅、商業和住宅不動產稅,以及工資稅。區分“家庭繳納的稅收”和“企業繳納的稅收”是毫無意義的:所有的稅收都是由人支付的,而且我們的工作就是把一個多世紀的所有稅收分配到現有的個人身上。

我們的方法是系統性的。特朗普總統可能會吹噓他沒有繳納很多稅收,但其他富人呢?特朗普是一個反常案例,還是更普遍現象中的一個案例呢?個案可以提高人們的意識,但無論多么令人瞠目結舌,它們都無法讓我們了解整個社會正在普遍發生的事情。為了研究稅收的變化及其影響,我們在一個一致性框架體系內系統地結合了現有的證據,包括所得稅申報表、稅收審計結果、家庭調查數據、美國跨國公司在其海外子公司登記的利潤報告、宏觀經濟資產負債表,以及國民經濟核算賬戶和國際收支賬戶。經濟統計數據從來都不是完美的,同樣,我們的數據也有其局限性,我們會在適當的時候留意這一點。但綜合看,這組數據揭示了哪些選擇、法律和政策助長了稅收不公。

我們多年來對美國經濟的研究成果產生了這一全面的視角,使我們能夠從整體上研究美國稅收制度累進性的長期變化,這是迄今為止任何政府機構或研究機構都沒有做到的。這些數據揭示了近幾十年來發生的改變程度,其中首次包括了特朗普當選總統的后果。

讓我們看一看:1970年,最富有的美國人繳納的所有稅收超過了其收入的50%,是工薪階層的兩倍。2018年,在特朗普稅收制度改革之后,億萬富翁繳納的稅收在過去100年中首次低于鋼鐵工人、教師和退休人員。富人見證了他們的稅收已經降到了1910年的水平,而當時政府規模只有現在的四分之一。這仿佛一個世紀的財政歷史已經被抹去一樣。

全球的稅收正義已刻不容緩

除了美國,更重要的是,我們講述的是關于全球化和民主的未來。因為盡管稅收的變化在大西洋的這一邊是極端的,但稅收不公的勝利并非美國特有。在避稅和無度的稅收競爭日益加劇的背景下,大多數國家都在不同程度上出現了不平等的加劇和稅收累進性的下降。同樣的問題在全世界涌現,且同樣緊迫:如果民主選舉的官員制定的稅收制度繼續提高少數特權階層的收入,誰會對民主體制保持信心呢?如果全球化意味著對主要贏家征收的稅率越來越低,而對出局者的稅率越來越高,那么誰會對全球化保持信心呢?當務之急是我們必須創造新的財政體制和新的合作形式,以幫助民主政體和國際開放在21世紀蓬勃發展。

好消息是,我們現在可以解決稅收不公的問題。全球化并沒有摧毀我們向大公司和富人征稅的能力。選擇是由我們來做的。我們可以允許跨國公司選擇其申報利潤的國家,或者也可以替它們做選擇。我們可以容忍金融不透明和隨之而來的稅收濫用的無限可能,或者我們也可以選擇評估、記錄,并向財富征稅。我們可以支持一個幫助富人逃稅的龐大行業,或者我們也可以選擇對其進行監管,清除對逃稅的供應。使全球化和累進稅相互兼容是可能的。本書的第二個貢獻就是說明如何操作。

左派和右派中的很多人相信,向跨國公司征稅幾乎是不可能的。如果嘗試對跨國公司征稅,它們就會搬到愛爾蘭、新加坡,或許明天搬到中國。它們的資本是無形的,可以在納秒內轉移到百慕大。其他國家有低稅率嗎?我們必須有低稅率。其他國家正在放棄對跨國公司和高收入者征稅嗎?我們也必須放棄。各國之間的稅收協調是一個烏托邦,而且唯一的未來就是一場不斷探底的稅收競賽。

無論它們多么真誠,無論它們得到多么廣泛的認同,這些信念都是不正確的。我們可以像在國際關系的許多其他領域所做的那樣,協調我們的政策,而不是展開大規模的財政混戰。不用多想,我們就可知道,一些國家和社會團體從目前形式的全球化中獲得了巨大利益,但其他形式的全球化也是可能的。在后續章節中,我們將研究稅收競爭的算法以及它在少數國家的繁榮中所起的核心作用。但我們也將看到,少數幾個共同行動的國家如何宣告這場游戲的終結。我們將看到如何對避稅天堂采取防御性措施,以及如何用一場向上的稅收競爭取代如今不斷探底的稅收競爭。

認為外部或技術性制約因素,如“國際競爭”“避稅”“漏洞”,使稅收正義成為空想的觀念是經不起推敲的。說到稅收的未來,一切皆有可能。從所得稅的消失到前所未見的稅收累進水平,擺在我們面前的是無限可能的未來。

民主政體

億萬富翁應該像如今的美國這樣,將收入的23%用于納稅,還是應該像1970年左右那樣,將幾乎50%的收入用于納稅?企業利潤應該按照1960年52%的稅率被征稅,還是應該按照2018年稅制改革以來21%的稅率被征稅?非常幸運的是,這些問題是永遠不會用數據或科學來解決的。它們不是經濟學家需要研究解決的問題,而是所有人需要解決的問題,應該通過民主審議和投票決定。經濟學家能提供幫助的是匯集對“民有、民治、民享”政府至關重要的信息。正是通過展示可能路徑的多樣性,通過描述這些路徑及其影響,來闡述不同的稅收分配將如何影響我們每一個人,以及我們今天所做的選擇將如何影響明天不同社會群體的收入增長。

本書的第三個貢獻是創造一種新的工具來做到這一點。Taxjusticenow.org是一個模擬網站,該網站使政策制定者、活動家和所有人,無論他們的政治派別、思想流派或經濟學知識如何,都可以評估稅收政策變化對稅收分配、每個社會群體的收入和財富以及不平等動態的影響。該網站允許任何人評估現行稅制參數的修改以及更大膽的改革將如何影響社會。將最高邊際所得稅稅率提高到70%是否足以使億萬富翁比美國工薪階層為國庫(包括所有稅收)做出更大貢獻?如果我們將公司稅率提高到30%,或者對超級富豪征收新的財富稅,情況會如何?中產階層的稅收可以削減多少,或者財政赤字可以減少多少?

這些問題將始終在政治辯論中發揮重要作用,但目前公眾還無法獲得確切答案。稅收模擬器存在于美國財政部、國會預算辦公室和一些智庫,如稅收政策中心、稅收和經濟政策研究所,但對記者、候選人和廣大選民來說,這是遙不可及的。

在這種情況下,大多數關于稅收的討論最終都相當模糊。從左派的觀點看,人們普遍認為1%的人擁有如此多的財富,可以通過征稅籌集可觀的收入。這是真的,但論斷需要精確:通過增加對富人的征稅,我們究竟能準確地獲得多少財政收入呢?是否足以為所有人提供免費的公立大學教育和醫療保險呢?就中間派而言,許多人在穩定的鼓聲中哀悼著現行的稅收漏洞;只要我們能夠堵住這些漏洞,就不需要做任何改變。堵住漏洞很重要,但我們確信這會對稅收繳納的分配產生真正的影響嗎?右派中,正統觀點認為,綜合所有稅收,可以看到最高邊際稅率已經很高了。增加額外的稅收將會是懲罰性的,或者會損害經濟增長;相反,美國應該開征消費稅。為什么不呢?但這樣的稅收制度會不會比今天更具累退性呢?

基于一種新的經濟方法,taxjusticenow.org網站對這些問題提供了真實答案。我們的稅收模擬器涵蓋了各級政府的所有稅收,不僅包括所得稅或聯邦稅。這樣我們就可以模擬一些基礎創新,比如對財富征收累進稅,或者征收稅基廣泛的稅收,以資助全民醫療保險。而且,現有的政策工具側重于稅收變化對政府財政收入的影響,而我們的研究顯示了稅收政策工具對一個重要參數的影響,即不平等,而這是在稅收政策討論中經常被遺漏的。

我們都看到了關于美國收入和財富集中度上升的頭條新聞:頂層群體的收入激增和其他群體收入的緩慢增長。這是真實的,在美國,收入為前1%的群體獲得的國民收入份額從1980年的10%上升到今天的20%。這種趨勢還會繼續嗎?這在很大程度上取決于未來政府將選擇執行什么樣的政策,特別是哪種稅收政策將起主導作用。

一切如常,由于滾雪球效應,從中期看,收入集中度可能會繼續上升:富人收入中的儲蓄比例要高于其他人,這就使他們能夠積累更多的財富,進而產生額外的收入。在20世紀大部分時間里,累進稅,特別是對資本(而不是勞動)征收的高稅率,一直控制著財富集中度的螺旋式上升。但是,過去20年的稅收變化已經摧毀了這一保障措施。

為了防止這種不平等現象達到極端水平,我們需要為21世紀建立一個新的稅收制度。為了實現這一轉變,在本書的后半部分,我們提出了一系列獨創且切實可行的建議,從對極端財富征稅到對跨國公司征稅;從對醫療服務的資助到對累進所得稅的再造。當然,我們的解決方案并不完美,也不是唯一可能的答案。但我們的方案是在現代研究的證據和理論基礎上得出的,它們是精確的,因為我們對方案做了精準評估,并深思熟慮了方案的實施;而且它們是透明的,因為任何人都可以模擬它們對每個社會群體的稅收分配以及收入和財富的動態影響。

從政治上說,這些治理不平等的想法是現實的嗎?顯然,政治黑錢和自私自利的意識形態是強大的敵人,很容易使我們喪失希望。雖然這些問題是真實的,但我們不應該絕望。在非正義勝利之前,美國是稅收正義的燈塔。美國是一個民主國家,是一個可能具有世界上最激進的累進稅收制度的民主國家。20世紀30年代,美國政策制定者發明了一種新的稅收政策,并且在隨后的近半個世紀中一直實施,即最高收入者按照90%的最高邊際稅率被征收所得稅,企業利潤按照50%的稅率被征稅,大型房地產按照接近80%的稅率被征稅。隨著財政收入的增加,美國建立了很多學校,使人們的生產力日益提升、生活繁榮興旺,而且資助了很多公立大學,直到今天,這些大學仍然是全世界大學中的翹楚。

正如我們很快就會看到的,稅收的歷史就像U形針一樣,完全是180度的大轉彎。有指導意義的是,盡管那些“聰明”的億萬富翁今天仍然不需要繳納很多稅收,但他們不能永遠愚弄我們。

(作者伊曼紐爾?賽斯為伯克利加州大學經濟學教授和公平增長中心主任;加布里埃爾?祖克曼為伯克利加州大學經濟學副教授;本文為《不公正的勝利》一書書摘)

責任編輯:徐蕓茜 主編:程凱

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